Raad van State: ontheffing nodig voor zonnepark in grondwaterbeschermingsgebied, risico grondwaterverontreiniging reden voor verplichting

De exploitant van een zonnepark bij Holten in de provincie Overijssel vocht bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State tegen de ontheffingsverplichting die de provincie hem had opgelegd. Een artikel uit de Omgevingsverordening verbiedt het realiseren van grote of grootschalige projecten buiten inrichtingen in een grondwaterbeschermingsgebied, zodra daardoor de risico’s op grondwaterverontreiniging voor de waterwinning toenemen. De exploitant vroeg de ontheffing uitsluitend onder protest aan en was ervan overtuigd dat die niet nodig was. De rechtbank stelde hem echter niet in het gelijk.

Zonnepark is geen inrichting
Een van de belangrijke bezwaren van de ontwikkelaars was dat het zonnepark zelf moet worden aangemerkt als een inrichting in de zin van het Besluit omgevingsrecht, waarmee het verbod niet van toepassing zou zijn. De relevante categorie beschrijft installaties voor het omzetten van thermische energie in elektrische energie. De Raad van State oordeelde echter dat dit een zonnepark niet treft: zonnecellen zetten zonlicht rechtstreeks om in elektriciteit, zonder tussenkomst van thermische energie.

De rechter verwierp ook het betoog dat het zonnepark niet als een ‘groot of grootschalig project’ kan worden beschouwd. De opsomming van voorbeeldprojecten in het bewuste artikel van de Omgevingsverordening is geen gesloten lijst, en het ontbreken van zonneparken op die lijst sluit niet uit dat zij er toch onder vallen.

Elk risico telt mee
Voor de vraag of de risico’s op grondwaterverontreiniging door het zonnepark toenemen, keek de provincie naar de specifieke situatie ter plaatse. De bodem rondom het zonnepark bestaat uit zand zonder beschermende kleilaag en heeft een hoge kwetsbaarheid voor verontreiniging van bovenaf: 7 à 8 op een schaal van 1 tot 10. Daardoor kunnen metalen uit de funderingspalen van de draagconstructie van de zonnepanelen volgens de provincie uitlogen naar het grondwater. Beslissend voor de uitspraak van de rechter was dat de eigen deskundige van de exploitant op de zitting bevestigde dat uitloging niet volledig kan worden uitgesloten.

Dat de risico’s beperkt of niet significant zouden zijn, maakt in dit geval juridisch gezien niet uit. De Raad van State stelde vast dat de Omgevingsverordening géén ondergrens stelt aan de toename van het risico: elke toename, hoe klein ook, volstaat om het verbod te activeren. Wie een zonnepark wil realiseren in een Overijssels grondwaterbeschermingsgebied, heeft daarom een provinciale ontheffing nodig.