Kritiek adviesorgaan op nieuwe veiligheidsregels voor batterijen PGS 37

Het kabinet wil de veiligheidsrichtlijnen PGS 37-1 en PGS 37-2 per 1 januari 2027 wettelijk verplicht stellen voor bedrijven die batterijopslagsystemen exploiteren of grote hoeveelheden batterijen opslaan.

Niet indienen
PGS 37-1 regelt de veilige exploitatie van grote batterijopslagsystemen; PGS 37-2 gaat over de opslag van apparaten met een elektrische batterij, zoals laptops en elektrische fietsen maar ook batterijen voor energieopslag. Door beide activiteiten aan te wijzen als milieubelastende activiteiten, een juridische term voor activiteiten waarvoor wettelijke verplichtingen gelden, worden de richtlijnen bindend voor heel Nederland.

Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft nu advies uitgebracht aan staatssecretaris Annet Bertram van Infrastructuur en Waterstaat. Het eindoordeel van het adviesorgaan aan de staatssecretaris is om haar voorstel niet in te dienen.

Lappendeken van regels
De aanleiding voor de wetgeving is tweeledig. De snelle groei van batterijopslag brengt risico’s met zich mee, met als grootste gevaar de zogenaamde thermal runaway: een ongecontroleerde temperatuurstijging in de batterijcel die kan leiden tot brand of explosie waarbij brandbare gassen vrijkomen. Daarnaast leidt de huidige situatie, waarbij gemeenten zelf bepalen hoe zij de PGS-richtlijnen toepassen, tot een lappendeken van lokale regels.

Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) adviseerde 2 jaar geleden al om landelijk beleid te maken om de veiligheidsrisico’s te beperken. ATR erkent dat uniforme nationale regels nuttig zijn, maar vindt dat de toelichting op het wetsvoorstel te summier is om de proportionaliteit van de maatregelen te beoordelen.

Onderbouwing schiet tekort
De kern van het bezwaar is dat een uitgebreide probleemanalyse ontbreekt. Het wetsvoorstel beschrijft niet concreet wat er zonder de verplichtingen mis zou gaan en in welke mate. Dat is des te relevanter omdat niet alle batterijen hetzelfde risico met zich meebrengen. Zo vallen relatief veilige batterijtypen onder hetzelfde regime als andere typen batterijen, die bekendstaan om een hoger brandrisico. Hetzelfde geldt voor het onderscheid tussen vaste, stationaire opslaginstallaties en mobiele, tijdelijk ingezette systemen.

ATR adviseert een probleemanalyse op te nemen die expliciet rekening houdt met de risicoverschillen tussen typen batterijen en systemen.

Aanzienlijke financiële gevolgen
De financiële gevolgen zijn volgens het adviesorgaan aanzienlijk, maar slecht in kaart gebracht. Voor PGS 37-1 wordt gerekend met een bandbreedte van 600 tot 6.200 bedrijven; voor PGS 37-2 ligt dat getal tussen 6.350 en 19.000 bedrijven. De bijbehorende regeldrukkosten, alle kosten die bedrijven moeten maken om aan de nieuwe verplichtingen te voldoen, lopen voor PGS 37-1 uiteen van 50 tot 520 miljoen euro en voor PGS 37-2 van 310 tot 925 miljoen euro. Alleen al de verplichting om een klimaatbeheerssysteem te installeren dat voorkomt dat een batterijopslagsysteem te warm wordt, leidt tot geschatte nalevingskosten van circa 63 miljoen euro. ATR constateert dat de toelichting van de staatssecretaris geen inzicht geeft in de onderliggende berekeningen, onduidelijk maakt of het om eenmalige of structurele kosten gaat, en de regeldruk van verplichtingen buiten de PGS-richtlijnen volledig onvermeld laat.

Afstandseisen knellen
Een ander knelpunt betreft de minimumafstanden die bedrijven moeten respecteren tot zogenaamd risicorelevante gebouwen zoals ziekenhuizen en scholen. Uit de internetconsultatie blijkt dat exploitanten vrezen dat batterijopslagsystemen in stedelijk gebied daardoor in de praktijk nauwelijks inpasbaar zijn.

Gemeenten signaleren bovendien dat de afstandseisen de woningbouwopgave kunnen doorkruisen, omdat zij woningbouw niet kunnen toestaan binnen de geldende minimumafstanden rondom een batterijopslaglocatie. ATR adviseert inzichtelijk te maken in hoeverre de afstandseisen de uitvoerbaarheid voor bedrijven in de praktijk beperken.

Mkb-toets ontbreekt
ATR signaleert ook dat er geen mkb-toets is uitgevoerd. Een mkb-toets is een verplicht onderzoek naar de gevolgen van nieuwe regelgeving voor kleine en middelgrote ondernemingen. Het bedrijfsleven is weliswaar geconsulteerd bij het opstellen van de PGS-richtlijnen zelf, maar dat biedt geen garantie dat het midden- en kleinbedrijf voldoende zijn gehoord over de bredere verplichtingen die uit de wettelijke verankering voortvloeien. ATR adviseert alsnog een mkb-toets uit te voeren.

Niet alles krijgt kritiek. ATR beoordeelt het als positief dat kleine energieopslagsystemen – met een opslagcapaciteit tot 20 kilowattuur – en kleine verzamelingen van elektrische apparaten zijn vrijgesteld van de verplichtingen, wat de proportionaliteit van de regeldruk vergroot. Als de staatssecretaris het voorstel toch verder in procedure brengt, verwacht ATR dat per adviesvraag wordt toegelicht hoe rekening is gehouden met de opmerkingen, en dat het gewijzigde voorstel opnieuw aan hem wordt voorgelegd.